Artikel Administrasi Publik (05)

“PERUBAHAN DAN PERBAIKAN”

I

Dari hari ke hari, bulan ke bulan, tahun ke tahun, adakah perubahan dari diri kita? Jawabannya pasti ada. Tetapi, adakah perbaikan?  Perbaikan masih bersifat umum sehingga akan memunculkan pertanyaan: perbaikan apa? Perbaikan perilaku? Perbaikan kompetensi? Ataukah yang sering orang bicarakan, perbaikan nasib? Untuk masalah perbaikan memang agak sulit menjawabnya. Untuk perbaikan perilaku hanya orang yang sering mengintrospeksi diri yang tahu. Sedangkan perbaikan kompetensi hanya orang yang sedikit angkuh yang mengaku bahwa dirinya punya perbaikan kompetensi (walaupun terkadang dibutuhkan ketika seseorang ditanya kompetensinya). Tetapi, perbaikan nasib? Orang yang sebenarnya sudah baik nasibnya sering harus berbohong pada diri sendiri bahwa nasibnya belum ada perbaikan.  Boleh jadi orang tersebut tidak berbohong karena dia punya ukuran dan indikator tentang perbaikan nasib. Semua perbaikan sudah pasti ada ukurannya dan indikatornya. Karena itu, perilaku, kompetensi, dan/atau nasib masing-masing baru bisa dikatakan ada perbaikan jika bisa ditunjukkan ukuran dan indikatornya.

Berbicara masalah perubahan dan perbaikan dalam konteks yang luas  seperti negara atau daerah perlu dilihat dalam banyak sisi. Dari sisi mana kita mau membicarakannya? Meskipun demikian, sah-sah saja kalau disamakan dengan diri kita, bukankah yang mengelola negara atau daerah juga aparat pemerintah yang nota benenya mereka golongan makhluk Tuhan yang bernama manusia? Jadi, boleh saja perubahan dan perbaikan perilaku, kompetensi, dan nasib yang ditujukan semuanya pada aparat pemerintah. Memang, untuk dapat mengelola negara atau daerah sekalipun syarat mutlak terletak pada perubahan dan perbaikan dari aparat negara atau daerahnya. Tanpa ada perubahan dan perbaikan pada aparatnya seperti orang yang mengecat di atas balok es alias sia-sia atau nihil saja hasilnya. Kalau begitu bisa saja disimpulkankan, negara atau daerah yang masih `acakadul` lebih disebabkan belum adanya perubahan dan perbaikan pada aparatnya. Kalau sudah demikian, bagaimana jalan keluarnya? Pertanyaan itulah yang harus kita jawab.

II

Ada orang berani menyatakan bahwa setelah reformasi belum tampak adanya perubahan apalagi perbaikan di negara ini. Pernyataan itu bisa dibenarkan walaupun tidak sepenuhnya benar. Tetapi, juga bisa disalahkan (supaya tidak kasar katakan `kurang tepat`) walaupun tidak semuanya kurang tepat. Kalau begitu, apa jawaban yang benar? Coba kita lihat apa yang menjadi tuntutan rakyat dan mahasiswa ketika reformasi. Di sana ada enam tuntutan,  yaitu:   

1.      Penegakan Supremasi Hukum

2.      Pemberantasan KKN

3.      Pengadilan mantan Presiden Soeharto dan kroninya

4.      Amandemen Konstitusi

5.      Pencabutan Dwifungsi ABRI

6.      Pemberian Otonomi Daerah Se-luas-luasnya

Pertanyaannya, apakah keenam tuntutan tersebut dilaksanakan? Semua tuntutan tersebut memang dilaksanakan. Tetapi, bagaimana hasilnya? Untuk melihat hasilnya bisa kita analisis satu persatu.

Penegakan Supremasi Hukum banyak orang yang menyatakan hanya menjadi jargon dan  retorika yang tidak pernah terealisasi dalam kenyataan. Buktinya, masih banyak orang yang diperlakukan tidak adil di hadapan hukum. Artinya, lembaga peradilan saat ini masih sama perilakunya dengan peradilan di masa orde baru. Masih ada praktek-praktek jual-beli hukum sehingga orang kecil yang memang kecil nasibnya, kecil penghasilannya, kecil pengetahuan hukumnya, diperlakukan tidak adil. Penegakan hukum pidana hanya sebagai `jaring laba-laba` yang hanya mampu menjaring serangga kecil yang tidak berdaya. Jaring-jaring itu akan hancur manakala berhadapan dengan binatang-binatang serangga besar. Begitulah hukum di negara kita untuk orang besar tidak berlaku lagi karena semuanya bisa diselesaikan dengan  kekuasaan. Entah, itu kekuasaan jabatan, pangkat, uang, atau politik. Kalau begitu supremasi hukum baru sebatas wacana alias angan-angan karena perilaku penegak hukumnya masih podo wae sama perilaku penegak hukum orde baru.

Dalam masalah pemberantasan KKN walaupun sudah ada undang-undangnya, yaitu Undang-Undang Nomor 28 tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme sampai saat ini masih menjadi pekerjaan rumah yang belum terselesaikan. Ada kecenderungan pemberantasan korupsi, misalnya, masih bersifat tebang pilih. Kasus-kasus korupsi yang melibatkan pejabat-pejabat publik tertentu masih belum bisa disentuh oleh Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK). KPK memang telah menunjukkan kinerjanya, tetapi semua itu baru sebatas serangga-serangga kecil yang bisa disergap oleh jaring laba-laba. Serangga-serangga besar yang punya kekuatan kekuasaan jabatan, pangkat, politik, atau uang masih aman-aman saja. Bahkan, kalau di masa orde baru korupsi masih di seputar lingkaran kekuasaan presiden dan konco-konconya, saat ini sudah terjadi pemerataan sampai-sampai anggota dewan pun juga terlibat. Jadi, ada pemekaran korupsi.

Selain masalah korupsi, kolusi yang pernah tiarap beberapa waktu lalu sekarang juga menampakkan diri lagi. Bahkan, di era reformasi ini kolusi demikian transparan. Tidak ada yang perlu ditutup-tutupi kalau memang ada kolusi antara penguasa dan pengusaha ketika syahwat politiknya kumat. Syahwat politik penguasa seperti anggota dewan kalau kumat luar biasa. Mereka, misalnya, nekad agar 65 RUU tentang pemekaran daerah entah itu kota, kabupaten, atau provinsi segera dilaksanakan. Usulan Kementerian Dalam Negeri agar untuk sementara dihentikan dulu pemekaran daerah tidak digubris. Rupa-rupanya memang bukan sudah menjadi rahasia umum jika ada kolusi antara penguasa yang dalam hal ini anggota dewan dan pengusaha.  Hubungan mereka ini bersifat mutual simbiosis. Ada saling menguntungkan. Apalagi kalau bukan untuk memenuhi syahwat entah itu pendulangan kekayaan agar bisa dinikmati anak-cucu-cicit sampai keturunan ketujuh atau boleh juga untuk memenuhi hasrat seksual walaupun dengan jalan yang halus: poligami.

Berbarengan dengan kolusi juga muncul nepotisme ala reformasi. Hal ini bisa dilihat dengan semakin mengguritanya jaring nepotisme yang dibangun seperti Dinasti Cikeas dan Dinasti Banten. Untuk itu, pemberantasan KKN hanya celoteh belaka karena (lagi-lagi) perilaku manusianya memang tidak pernah berubah dan berbaik. Nepotisme di masa reformasi ini lebih merupakan pengulangan nepotisme yang pernah terjadi di masa orde baru. Di parlemen, misalnya, dianggap sah-sah saja kalau orang tuanya menjadi pejabat publik di negara ini mempromosikan anaknya sebagai anggota dewan. Kalau suami atau isterinya menjadi entah itu gubernur, walikota, atau bupati, sudah dianggap wajar suami atau isterinya menjadi anggota dewan. Bahkan, ada bupati atau walikota yang suaminya/isterinya menjadi bupati/ walikota di periode berikutnya sang suami/isteri (kalau perlu anaknya) dipromosikan menjadi bupati/walikota meskipun memakai cara-cara yang demokratis melalui pilkada. Apa yang ingin dicapai oleh orang-orang berperilaku nepotis seperti ini kecuali untuk melanggengkan kekuasaan, kekayaan, atau kehormatan dengan cara-cara yang tidak etis karena telah mengenyampingkan semangat tuntutan reformasi?

Sampai seberapa jauh keseriusan pemegang tampuk kekuasaan di negara ini menjalankan tuntutan reformasi terutama yang berhubungan dengan pengadilan mantan Presiden Soeharto dan kroni-kroninya? Hal ini perlu dipertanyakan mengingat sampai Soeharto wafat pun belum pernah diputuskan oleh pengadilan untuk diadili. Pengadilan hanya sampai dengan penahanan putranya, Tommy Soeharto, dan adik iparnya Probo Soetedjo. Sementara selagi Soeharto masih hidup sama sekali tidak tersentuh hukum.  Di sini menunjukkan Soeharto dan kroni-kroninya walaupun telah lengser dari kekuasaannya masih punya imunitas terhadap jeratan hukum. Sekali lagi masalah ini jelas-jelas terletak pada pimpinan tertinggi di negara ini yang telah memberikan pembelajaran buruk terhadap anak bangsa, yaitu memunculkan birokrat atau aparatur pemerintah baik di pusat maupun di daerah yang dengan sengaja melanggengkan perilaku birokrat yang buruk.

III

Khusus untuk tuntutan reformasi yang mencakup butir-butir 4, 5, dan 6 memang benar-benar diwujudkan. Butir 4, misalnya, tentang amandemen konstitusi selama hampir lima belas tahun telah dilakukan amandemen UUD `45 sebanyak empat kali. Hal ini menunjukkan adanya keseriusan wakil-wakil rakyat dan para pemangku kepentingan untuk membenahi UUD `45 yang dinilai sudah tidak sesuai lagi dengan tuntutan demokrasi. Amandemen UUD  `45 ternyata memberikan dampak positif terhadap iklim demokrasi di negara ini. Selain itu, berkat adanya Amandemen UUD`45 yang diteruskan dengan implementasinya di lapangan ternyata juga menjadi pembelajaran menarik dalam hal pelaksanaan roda pemerintahan yang jauh berbeda dengan di masa orde baru.

Butir 5 tuntutan reformasi adalah pencabutan dwifungsi ABRI. Seperti kita ketahui dwifungsi ABRI merupakan doktrin di lingkungan militer di Indonesia yang menyebutkan bahwa TNI memiliki dua fungsi, yaitu pertama, menjaga keamanan dan ketertiban negara dan kedua, memegang kekuasaan dan mengatur negara. Baik fungsi pertama maupun kedua semuanya sudah dilepas. Fungsi pertama sudah diserahkan ke kepolisian. Sedangkan fungsi kedua sudah diserahkan kepada lembaga tinggi negara/pemerintahan yang memang tugasnya memegang kekuasaan dan mengatur negara yang dalam hal ini adalah untuk eksekutif, yaitu   presiden dan perangkatnya, untuk legislatif adalah DPR/MPR dan DPD, sedangkan untuk yudikatif adalah MK dan MA. Dengan pencabutan dwifungsi ABRI, ABRI/TNI yang di masa orde baru menjadi salah satu komponen kekuatan bangsa di luar aparat/birokrat dan Golkar, ABRI/TNI kembali ke barak. Meskipun demikian, di saat-saat tertentu kehadiran ABRI/TNI masih dianggap penting, misalnya ancaman dari luar yang terkadang tidak cukup dengan kehadiran polisi, kehadiran ABRI/TNI sangat diharapkan.   

Pemerintah Reformasi yang sekarang ini disebut sebagai Kabinet Indonesia Bersatu Jilid II (KIB II) benar-benar telah melaksanakan amanat rakyat. Salah satu buktinya di antaranya adalah pelaksanaan pemberian otonomi daerah seluas-luasnya. Sebenarnya bukan hanya KIB II yang telah melaksanakan amanat ini, kabinet-kabinet sebelumnya pun dimulai dari presiden pengganti antarwaktu sebelum Pemilu 1999, Presiden BJ Habibie, mendiang Presiden Abdurrachman Wahid  sebagai presiden pertama di masa reformasi sampai dengan Megawati telah melaksanakannya. Khusus untuk pelaksanaan tuntutan reformasi butir keenam ini, pemerintah telah dua kali mengeluarkan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah, yaitu UU Nomor 22 tahun 1999 dan UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.  Dengan keluarnya undang-undang tersebut (terutama UU Nomor 32 tahun 2004) bupati, walikota, atau gubernur sekalipun bukan lagi diangkat oleh pemerintah tetapi dipilih oleh rakyat langsung melalui pemilihan kepala daerah (pilkada) baik di tingkat kota/kabupaten (pilbub/pilkot) maupun provinsi (pilgub).

Dengan adanya pelaksanaan otonomi daerah seluas-luasnya yang merupakan implementasi dari azas desentralisasi, pemerintah daerah diberikan kewenangan sepenuhnya untuk melaksanakan roda pemerintahan di daerahnya. Meskipun demikian, ada empat bidang yang masih menjadi kewenangan pusat, yaitu hukum, pertahanan dan keamanan, keuangan, dan agama. Di luar keempat bidang tersebut pemerintah daerah memiliki kekuasaan penuh untuk mengelola daerahnya. Ada hal yang menarik dengan adanya pelaksanaan otonomi daerah seluas-luasnya ini. Meskipun di satu sisi kita melihat pelaksanaan sistem demokrasi yang demikian baik (kita bahkan diperhitungkan oleh dunia sebagai negara yang tergolong sangat demokratis), di sisi lain kita tidak menutup mata munculnya raja-raja kecil baik di tingkat kabupaten, kota, maupun provinsi. Hal ini menimbulkan tanda tanya besar baik di kalangan pemerintah pusat maupun akademis karena kondisi seperti ini tidak bedanya dengan sistem federal yang dianut oleh negara-negara seperti Amerika Serikat atau negara jiran Malaysia. Tidak mustahil Indonesia sebagai negara kesatuan atau NKRI akan terancam kesatuannya manakala setiap daerah telah menunjukkan sifat egonya. Ini merupakan kado istimewa sebuah demokrasi yang cukup mahal karena muncul berbagai permasalahan di setiap daerah.

Pemekaran daerah yang merupakan tuntutan dalam pelaksanaan otonomi daerah ternyata juga memunculkan permasalahan serius. Daerah-daerah hasil pemekaran ternyata sebagian besar tidak lebih baik nasibnya dibandingkan sebelum dimekarkan. Terjadinya persaingan antar daerah bahkan konflik etnis antardaerah lebih disebabkan pemicunya oleh ketidakmerataan pembagian keuntungan hasil pengelolaan daerah yang diperoleh dari berbagai sumber seperti hasil pengolahan SDA dan  sektor jasa dan perniagaan/perdagangan. Ada daerah yang mendapat keuntungan melimpah sehingga bisa sedikitnya mensejahterakan rakyatnya. Tetapi lebih banyak daerah yang sedikit memperoleh keuntungan sehingga rakyatnya semakin menderita. Selain itu, sektor-sektor pelayanan publik pun terbengkalai. Indeks Pembangunan Manusia di daerah tersebut juga mengalami penurunan ketimbang sebelum terjadinya pemekaran. Jadi, pelaksanaan otonomi daerah seluas-luasnya yang merupakan realisasi tuntutan reformasi menyisakan pekerjaan rumah bagi pemerintah daerah karena aparatur pemerintahnya masih belum berubah perilakunya, yaitu adanya kecenderungan untuk menguntungkan diri sendiri.  Atau kalau mengutip dari pendapat Koentjaraningrat dalam Kebudayaan Mentalitas dan Pembangunan (1992:45) sedikitnya didapatkan ada lima mentalitas yang masih dianggap lemah bangsa ini (termasuk dalam hal ini aparat pemerintah) di antaranya:

1.      sifat mentalitas yang meremehkan mutu;

2.      sifat mentalitas yang suka menerabas;

3.      sifat tak percaya pada diri sendiri;

4.      sifat tak berdisiplin murni; dan

5.      sifat mentalitas yang suka mengabaikan tanggung jawab.

Dengan demikian, untuk bisa sepenuhnya mewujudkan enam tuntunan reformasi di atas harus terlebih dahulu menghilangkan kelima penyakit mentalitas tersebut. Dengan adanya lima mentalitas bangsa yang dianggap lemah jelas tidak akan terwujud sebuah perubahan. Kalau perubahan saja tidak bisa diwujudkan, bagaimana pula dengan perbaikan?

IV

Tampaknya suatu hal yang mustahil membenahi pengelolaan pemerintahan di negara ini kalau masih melekat adanya kelima mentalitas di atas. Kelima sifat mentalitas yang jelas-jelas negatif itu tentu saja akan menjadi penghambat terwujudnya sebuah negara  yang ingin mencapai 3 K, yaitu keadilan, ketertiban, dan kesejahteraan. Negara ini akan menjadi sia-sia untuk mewujudkan clean government atau, boleh juga, good governance karena syarat mutlak untuk mewujudkan itu semua adalah tersedianya aparat pemerintahan yang benar-benar memiliki integritas kepribadian. Aparat pemerintah yang masih memiliki kelima mentalitas di atas, jelas merupakan aparat yang memiliki split personality `kepribadian yang terpecah` atau tidak memiliki integritas kepribadian. Untuk bisa mengelola potensi daerah, misalnya, bukan hanya dibutuhkan aparat yang handal, tetapi juga yang memiliki integritas kepribadian. Percuma saja dari hari ke hari semakin banyak aparat yang handal, yang bergelar akademik (sekalipun doktor/S3) tetapi aparat tersebut belum memiliki integritas kepribadian. Jadi, negara ini mutlak membutuhkan bukan hanya aparat  yang handal tetapi juga memiliki integritas kepradian. Kapankah itu bisa diwujudkan supaya negara ini benar-benar terlihat memiliki perubahan dan perbaikan?  Wallahu a`lam bissawab.